为认真贯彻党的17大和xx届五中全会精神，全面落实科学发展观，做好农村五保供养工作，积极推进民生工程建设，市老龄协会将“515敬老工程”建设和管理作为今年重点调研课题。为此成立了专题调研组，调研组在XX县召开了专题座谈会，听取了市、县两级民政、财政等部门的意见，实地考察了朱巷镇、杨庙乡等敬老院，走访了乡镇政府负责人、民政办主任、敬老院院长、部分院民和农村留守老人，广泛听取了他们的意见。所到之处人们都欣慰地把“515敬老工程”称作农村五保供养的样本。这个样本是怎么建成的?它给农村五保供养工作提供了什么经验以及怎样进一步完善样本?就此，我们进行了认真思考与研讨，现将调研情况和建议报告如下：
一、合肥“515敬老工程”的新优越
国务院2019年颁布了《农村五保户供养工作条例》，为了贯彻落实《条例》精神，XX市自2019年起组织实施“515敬老工程”，即计划用5年时间，以福彩公益金投入为主，辅以地方财政支持，动员社会力量参与，力争筹资1亿元左右，加快农村敬老院建设，实现我市农村五保对象集中供养和集中居住率达到50%以上的目标。近年来，市委、市政府把“515敬老工程”列为 “三十三项民生工程”之一，以大建设的力度强力推进农村敬老院建设，以提高集中供养率为突破口，全面提升五保供养水平。我市现有农村五保对象30007人，散居供养标准为每人每年500～3360元，集中供养标准为每人每年2640～4560元,高于省定1200元标准。“五保供养标准、敬老院床位总数、集中供养能力、管理服务水平、敬老院规模档次和整体水平”五个全省第一。我市实施“515敬老工程”在全省产生良好的示范效应，2019年荣获中华慈善突出贡献(项目)奖，2019年荣获“全国五保供养工作先进单位” 、“全国五保供养工作创新奖”。XX县包公镇敬老院荣获“全国模范敬老院”称号。
我市“515敬老工程”项目坚持“全国领先，全省第一，合肥特色”的规划建设原则。项目高起点设计，高质量建设，功能齐全，达到院容环境园林化、设施设备人性化、服务管理规范化。在布局上，要求每个乡镇建立一所规模在200张床位以上、基本满足当地实际需要的五保供养服务机构。在建筑上，每个县区各具特色，具有开展日常工作所必需的居住用房和辅助用房。建有用于康体保健等方面的功能室，配备了必要的农副业生产用地。在设备上，做到“四通”，即通电、通水、通路、通电话和网络设施。在资金上，市级福彩公益金和财政支持规模在200张床位以上的敬老院建设，对新增建五保床位按照10000元/张进行资助，对改建的床位按照5000元/张资助。同时要求县区财政每张床位不低于20%配套资金。
截至2019年底，全市实施“515敬老工程”项目60个，实现乡镇全覆盖。市、县区、乡镇总投资2.25亿元，其中市本级投资9543万元;占地面积2186亩，总建筑面积28.21万平方米，五保床位总数达14193张，其中新增10644张，占75%。五保对象集中供养能力大幅提高，由2019年的8%提高到现在的50%。
一座座崭新、整洁的敬老院错落有致地分布在我市三县乡村，园林般的环境、宾馆化的住宿，辅之以餐厅、娱乐室、卫生室、菜地、畜禽舍，好似世外桃园，上规模、上档次、崭新、整洁的敬老院成为我市农村一道亮丽的风景。实现过去单纯“吃有粮、穿有衣、住有房”的传统温饱型敬老院，向多功能福利型敬老院转变。那些或老、或残，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养人的老人们成了新型敬老院的院民，享受着吃、穿、住、医、葬全方位的生活照顾和物质帮助，颐养天年，其乐融融。朱巷镇、杨庙乡、包公镇敬老院还有数位老人喜结连理。被访老人都齐声感谢党、感谢政府，感激之情溢于言表。
二、合肥“515敬老工程”的主要做法
(一)“515敬老工程”的创建样本
一是突出一个“早”字，强化组织保障。市委、市政府把“515敬老工程”作为民生重点工程，明确要求以省会城市的高标准，早谋划、早实施、早出成果，形成了“政府统一领导、部门协调联动、县区全面负责、乡镇具体实施”的工作机制。分管市长高度重视，亲自过问。各县区政府主要领导亲自抓规划、抓部署、抓落实，协调建设用地和规划立项，落实建设资金，加大了全市“515敬老工程”建设工作领导力度，确保了建设项目快速实施。
二是落实一个“细”字，层层分解目标。每年明确乡镇(街道)敬老院建设年度任务，层层签订目标责任书，细化分解任务。市民政局定期召开“515敬老工程”协调联络会议和请分管副市长主持召开全市工作调度会，及时了解和掌握实施过程中存在的问题，细化措施，尤其是对各项基础工作的细化。如项目申报、资金发放、工程各个环节质量监理等，真抓实干，确保年终各项任务顺利完成。
三是狠抓一个“严”字，规范制度管理。首先是严抓目标管理，出台了《XX市农村五保供养服务机构建设实施意见》等一系列文件，加强考核和督促检查。其次严抓进度管理。坚定不移地落实责任书，加强调度，加大力度，确保进度。项目建设严格实行“七制”，即县区政府分管负责人负总责制、项目法人制、招投标制、集中采购制、资金使用审核制、建设监理制、竣工验收制;项目管理实行“六个统一”，即统一规划立项、统一勘探设计、统一招标监理、统一资金管理、统一审计决算、统一名称标识。
四是注重一个“快”字，加强督查力度。建立通报制度。按月进行工程项目综合通报，同时将资金到位与工程进度分别进行专项通报，报送市、县区主要领导。市民政局从每一个敬老院选址、规划方案制定，到建筑风格、室内布局的设计，从资金筹措、资源整合、工程建设质量到管理机构设置、规章制度建立都全程跟踪指导督办。
五是确保一个“实”字，加大资金投入。市民政局通过积极调整支出结构，压缩一般性支出，将新增福彩公益金重点向“515敬老工程”倾斜。市财政2019年安排预算资金2500万元，2019年预算安排4743万元。2019年市财政安排预算资金2300万元，新增床位约4000张。2019年省市安排专项资金3000万元。同时县区20%配套资金足额到位。
(二)“515敬老工程”的管理样本
“515敬老工程”建设是基础，管理是保障。只有建管并举，才能全面发展。对此，我市对“515敬老工程”提出“四个一流”的标准，即“基础设施一流、规范管理一流、服务水平一流、生活保障一流”，通过抓管理、建制度、强服务、搞创收，全面提升五保供养水平。
一是散居五保规范化。全市散居五保对象进行100%入户调查，可以随时申请入住敬老院，“愿进则进，愿进全进”，不愿入住也全部纳入乡镇敬老院管理，一户一档;建立散居五保对象包保责任制和监护制度，每个五保对象落实2个包保责任人、1个监护人，由乡镇政府与五保对象、包保责任人签定包保责任书，各县区建立以乡镇为单位的五保对象包保责任人台卡，明确责任，动态管理;建立对五保对象巡视走访制度，至少半月巡访一次，每次巡访情况要有记录。这在全省乃至全国都是创举，省民政厅在2019年将此作为重点经验向全省推广。
二是敬老院管理星级化。市政府第108号专题会议纪要，要求必须按院民与工作人员10：1的比例配备工作人员;工作人员生活补助、五保供养服务机构经费，必须列入县、乡镇财政预算，解决了敬老院人员经费问题。出台了《XX市农村五保供养制度实施办法》、《关于进一步加强全市敬老院规范管理的通知》等，加强敬老院安全防范和规范管理，建立健全院长任期目标责任制、财务和实物管理制度、供养人员守则等，制度上墙规范管理;协调公安部门出台了《关于办理农村地区集中供养的“五保户”人员农转非户口的通知》，使全市集中供养五保户，先转为城镇户口，再纳入城市低保范围，按照“一类人员”全额补助，其供养经费按现行城市低保金渠道解决。和市老教委联合出台了《关于在全市农村敬老院中开展老年教育的通知》，在敬老院设立老年大学分校;定期举办敬老院院长培训班，定期对工作人员进行职业道德教育和业务培训，热情服务，周到料理，提高管理服务水平。
三是五保医疗科学化。市政府第31号常务会议纪要同意，市民政局、市财政局、市劳动和社会保障局、市卫生局联合出台《关于解决我市五保户医疗问题的实施意见》(合民〔2019〕122号)。规定所有乡镇敬老院都设立卫生室;按照“按人预算，统一使用，定点医疗”的原则，五保对象门诊实行包干制，标准为每人每年120元。三县五保住院、特殊病门诊在乡镇卫生院住院治疗的，新农合基金报销90%，在县定点医疗机构住院治疗的，新农合基金报销75%;市区五保对象住院、特殊病门诊取消门槛费，全年医疗费用封顶1.2万元。五保对象住院护理费用由各县区政府安排专项资金解决，基本解决了五保看病就医问题。
四是五保文化多样化。敬老院建立图书室、棋室、体育健身设施及老年大学等，与文化单位经常开展送戏、送电影进敬敬老院活动。成立院务管理委员会，由工作人员和供养人员组成。建有院务、财务公开栏。以院民意愿为导向，把“以人为本”的服务理念融入与院民的亲情交流中。对院民进行生活安全、保健常识教育，提高自我服务能力，开展互助互济、五好院民等评比活动。院民每月发零用钱，集体过生日，患病及时就医，开展文化共享，让五保老人笑起来。
五是五保帮扶社会化。市委办公厅、市政府办公厅《关于转发市民政局等七部门<关于在全市开展结对帮扶农村敬老院活动实施意见>的通知》精神，市里成立结对帮扶农村敬老院活动协调组，全市70个市直机关、单位与敬老院一对一结对帮扶。各县、区协调组织所属机关、乡镇街道积极跟进，形成市、县区、乡镇街道“三级联动”，充分发挥各方面的优势，调动全社会的力量，推动我市农村五保工作又好又快发展。
六是服务保障精品化。在加大敬老院建设规模的基础上，要求每个县区打造一所规范化管理样板敬老院。组织三县四区学习“荻港经验”，组织开展了敬老院院长培训，以点带面，加强敬老院规范管理，全面提升敬老院的院容院貌及管理水平，目前有半数精品敬老院项目已初见成效。
七是敬老院发展园林化。由乡镇无偿划拨土地，组织有劳动能力的院民参加蔬菜种植、家禽饲养等力所能及的劳动，既锻炼了身体，陶冶了情操，又增加了收入，改善了生活。
八是敬老院当家人专业化。从调研情况看，各乡镇选用了一批极具敬业、奉献精神，富有爱心的当家人，其中XX区南岗镇敬老院面向全省公开招聘敬老院院长。尽管他们待遇低、工作累、后顾之忧也没能解决，但是他们服从组织，以院为家，善待老人，深得院民们的信任和爱戴。
三、完善合肥“515敬老工程”的几点建议
虽然我市敬老院建设、管理及运行总体推进平稳，但是也存在着一些困难和问题，成为制约“ 515敬老工程”良性推进和健康发展的因素。主要表现在以下几个方面：
(一)机构性质不明。目前全市所有“515敬老工程”建设的敬老院均没有明确其单位性质，用基层同志的话说：敬老院是“村不村、乡不乡”，既没有人事部门的认定，也没有工商部门的认定，就是民政部门自身也无法认定其性质，由于多年来没有合法身份，敬老院不能在基层信用社开设独立帐户，而各敬老院每月都有数目不小的资金往来，导致财务管理方面存在诸多漏洞，许多不是办法的办法也应运而生，不利于敬老院管理和资金正常运转，使敬老院负责人在日常工作中感到非常苦恼。
(二)政策落实不够。各县区在贯彻落实市政府第108号专题会议纪要方面还做得不够，或是没有按要求配备工作人员;或是没有把工作人员生活补助、五保供养服务机构经费列入财政预算;现有的敬老院工作人员工资福利待遇偏低，尤其是他们的养老保险没能解决，后顾之忧没能消除。
(三)管理经费不足。“515敬老工程”在工程建设上，各级政府对于基建工程中的主体投入很大。然而，按照现行价格，省、市两级共担一张床位补贴10000元，县级配套2019元，而实际建设中，每张床位需要15000元左右，因此建设资金尚有缺口。而敬老院建好之后，配套服务设施也是一笔庞大的开支。一个标准间的配备大约需要3千元，100个标准间就是30万元;全院20个太阳能热水器大约需要5万元;人员工资每年需要15万元;此外，拉围墙、盖值班室、盖畜禽舍，配备厨房、餐厅设备，建沼气池、建水塔，植树种草等等所需经费更是高达80—100万元。因此，各乡镇在敬老院建设和配套上都要负债150万元左右，大多不堪重负。
2019年4月，市委、市政府办公厅联合发文，号召党政机关、企事业单位、社会团体与农村敬老院开展结对帮扶，不少单位给结对敬老院送去了物质和精神上的帮助，有些帮扶的力度还很大。通过帮扶活动，在某种程度上完善了农村敬老院服务设施、美化了院容院貌。然而，市财政对市直机关统一执行国库支付后，结对帮扶资金无法落实，款物支持难以实现，客观上阻碍了结对帮扶活动的开展。
2019年5月，市民政局、财政局、劳动和社会保障局和卫生局联合发文《关于解决我市五保户医疗问题的实施意见》，对于门诊和住院、特殊病门诊都有较为详细的规定，基本解决了农村五保对象的看病问题。但是，对“护理费用”只是作了原则性规定：“五保对象住院产生的护理费用由各县区政府安排专项资金解决”。但是各县均没有或是无力做到这一条，而敬老院里多为老弱病残、瘸瞎疯瘫，常有住院病号需要照料，有时护理费用甚至超过治疗费用，这些费用也已成为各敬老院一笔不小的负担。
作为民生工程的“515敬老工程”，目的在于让改革开放的成果惠及农村最弱势的五保供养对象，让他们的生活不低于甚至稍高于相同区域的农民。对于这样一个群体，政府花大力气为他们建起了明亮、舒适的敬老院，同样还应该花费人力、物力和财力把这些机构管理好，让他们老有所养、老有所乐。要消除视他们为累赘、为负担的错误思想，而应该积极想方设法把这项民生工程实施好。有鉴于此，我们提出建议如下：
1、当前，迫切需要解决的是机构性质、人员、经费、运行等等一系列问题。明确机构性质、管理经费和人员工资及养老保险、财产管理、组织建设、人事管理、法律责任等等，使这项伟大的民生工程有人建，有人管;建得好，管得更好，真正为民造福。
2、我市通过“515敬老工程”建设，全市56个乡镇今年实现全覆盖。鉴于各县乡镇在建院和设施配套过程中均不同程度负债，县级财力有限，建议市财政要安排资金用以奖代补的形式补充“515敬老工程”建设和管理经费之不足。
3、随着时间推移和社会进步，农村五保老人的数量会越来越少。社会老龄化进程的加快，使得养老事业不再是夕阳产业，而是朝阳产业。建议可以在传统型计划供养的同时，积极探索创新型市场化供养的新路子。在保障本区域五保对象需求的前提下，对近城、近郊的敬老院试行双轨制，实行“一院两制”。尤其是那些既有新建、又有改扩建且新老敬老院毗邻的乡镇敬老院，可以让新院继续供养农村五保老人，而老院则可以接收城市老人入住，按标准收费。这样既缓解了城市养老机构的严重不足，也补充了农村养老机构的经费不足。
4、在敬老院管理中，要充分发挥院务管理委员会民主管理、民主监督的作用，还要积极探索新形式下院务管理的新模式，建议可在各县区打造精品敬老院的基础上，探索在敬老院成立党组织的可能性，由党员院长担任书记，开展一些健康有益的活动，组织院民们学习、锻炼、劳动、娱乐，让院民们不仅物质上安享天年，精神上也能得到慰藉，不仅“老有所养”，而且“老有所乐”、“老有所教”。在条件成熟的时候，还可以把敬老院院长岗位作为大学生村官锻炼的平台。
5、建立政府财政投入机制。各级政府是五保供养工作的责任主体，因此面对敬老院资金不足的情况，必须加大财政对五保供养工作的投入，加快建立和完善公共财政体制。一是将敬老院管理资金足额列入财政预算，实行刚性约束，并逐年有所增加，建立起五保供养财政投入资金的动态增长机制。二是各级政府在安排年度资金预算时，除正常项目外，应安排一定比例的资金，以奖代补，建立敬老院管理激励机制。三是鉴于目前XX市、区、县之间发展不平衡的现状，市级财政要加大对困难区县财政的支持力度。
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